Regulácia realitnej činnosti z pohľadu Európskej komisie
JUDr. Mojmír Plavec, 15. mája 2017
V januári 2017 vydala Európska komisia oznámenie, ktorým odporúča Európskemu parlamentu prijať reformy v oblasti regulácie odborných služieb, vrátane realitnej činnosti[1]. Komisia adresovala tiež odporúčania členským krajinám, jedno dostalo aj Slovensko. Máme zmeniť chybnú reguláciu pre získanie oprávnenia na realitnú činnosť.
Podstata zámeru regulácie profesií
Reforma úpravy regulácie profesií je súčasťou stratégie jednotného trhu v Európskej únii (tzv. single market strategy).[2] Voľný pohyb služieb občanov členských krajín je dlhodobo jej kľúčovou agendou. Služby tvoria 71 % HDP a 68 % celkovej zamestnanosti v EÚ, čo predstavuje viac ako 10 biliónov EUR.[3] Predstavitelia EÚ si uvedomujú, že potenciál jednotného trhu so službami zostáva dlhodobo nevyužitý. Podľa prieskumu z roku 2015 sa regulácia povolaní dotýka 22 % európskej pracovnej sily, resp. viac ako 47 miliónov občanov v EÚ[4].
Pre vstup a výkon určitých odborných povolaní existujú v jednotlivých krajinách EÚ rôzne podmienky a obmedzenia. Cieľom nie je vytvoriť jediný regulačný model, ktorý sa bude aplikovať vo všetkých členských krajinách EÚ, ale nastaviť také regulačné prostredie, ktoré bude na jednej strane chrániť spotrebiteľov a užívateľov služieb a na druhej strane bude priaznivé pre rast, inováciu, tvorbu pracovných miest a mobilitu pracovných síl. Cieľom je tiež vytvoriť medzi občanmi „pozitívne povedomie o regulácii”[5] jednotlivých povolaní, keďže regulácia odborných služieb má zabezpečiť ochranu celého radu cieľov všeobecného záujmu, vrátane ochrany spotrebiteľov.
Logicky sa natíska otázka, prečo sa Európska komisia zamerala práve na realitných sprostredkovateľov? V oznámení Komisii sa analyzujú regulačné úpravy, ktoré sa vzťahujú nielen na realitných agentov, ale aj na architektov, stavebných inžinierov, účtovníkov, právnikov, patentových zástupcov a sprievodcov cestovného ruchu. Týchto sedem povolaní patrí do štyroch kľúčových hospodárskych odvetví (nehnuteľnosti, stavebníctvo, služby pre podniky a cestovný ruch). Potenciál mobility v týchto povolaniach je vysoký, sú však regulované vo väčšine členských štátov veľmi odlišne. Zámer je preto logický. Nakoľko je EÚ v porovnaní s inými kontinentmi menej konkurencieschopná pri výrobe a exporte[6], hospodársky potenciál je potrebné hľadať v službách a ich mobilite.
Tento zámer treba tiež vnímať na pozadí rôznej úrovne nezamestnanosti. Podľa údajov OECD z posledného štvrťroku 2016, najmä južné krajiny západnej Európy stále trápi vysoká miera nezamestnanosti. V Grécku dosahovala nezamestnanosť až 23,3 %, v Španielsku 18,7 % v Taliansku, 11,8 %. Naopak v Nemecku bola nezamestnanosť na úrovni len 3,9 %, v Holandsku 5,5 %, Švédsku 6,9 %.[7] Agenda spojená s reguláciou vybraných povolaní má podporiť presun pracovného potenciálu v rámci európskych krajín a stierať rozdiely v úrovniach nezamestnanosti.
Komisia hľadá spoločného menovateľa, rozumný reštriktívny rámec, ktorým by sa jednotlivé krajiny riadili pri úprave a zavádzaní regulácie povolaní. Pre tento účel vytvorila tzv. ukazovateľ reštriktívnosti regulácie povolaní (indicator on the restrictiveness of occupational regulation), ktorý má pomôcť analyzovať rozsah obmedzení. Ukazovateľ posudzuje požiadavky na kvalifikáciu (nadobudnuté vzdelanie, odborná príprava, povinná skúška pred štátnym orgánom, ďalšie povinné priebežné vzdelávanie a pod.) a iné vstupné požiadavky (napr. povinné členstvo v komore, ako aj samotné požiadavky na výkon, ako sú predpísaná právna forma podnikania, nezlučiteľnosť činností a pod.).
Regulácia realitnej činnosti v krajinách EÚ
Rozdiely v regulácii realitnej činnosti sa v jednotlivých krajinách líšia. Až v 14 krajinách je činnosť realitného sprostredkovateľa regulovaná[8]. V súčasnosti zvažujú zavedenie regulácie aj Nemecko a Česká republika. Úpravu regulácie zvažuje aj Slovensko. Sú však krajiny, ktoré od nej upustili[9].
Treba si uvedomiť, že rozsah činností a kompetencií realitných agentov je v jednotlivých krajinách odlišný. V severských krajinách (napr. vo Švédsku) makléri aktívne pôsobia pri príprave zmluvnej dokumentácie, v Rakúsku zastupujú klientov pred verejnými orgánmi, aj keď len v obmedzenom rozsahu (ktorá nespadá do agendy advokátov) alebo vykonávajú verejné realitné dražby. V Belgicku a Francúzsku sú realitní agenti oprávnení vykonávať správcovskú činnosť, v Dánsku a Taliansku zas úradné odhady nehnuteľností.[10]
Ako je možné postrehnúť, regulačné mechanizmy sú v jednotlivých krajinách rôzne a sú prispôsobené rozsahu vykonávanej agende. V mnohých krajinách sa vyžaduje získanie odborného vzdelania v trvaní 2 až 3 roky[11], absolvovanie praxe pod dohľadom skúseného makléra, povinnosť členstva v komore[12]. Mnohé európske krajiny ukladajú sprostredkovateľom povinnosť mať poistenie pre prípad zodpovednosti za škodu.
Pri pohľade na stanoviská jednotlivých európskych krajín, ktorými reagovali na oznámenie Európskej komisie, je zrejmé, že určitá úroveň regulácie realitných služieb bude zachovaná. Krajiny, ktoré neregulujú realitné služby vôbec alebo ich alebo regulujú chybne (napr. Slovensko) budú musieť túto reguláciu upraviť. Iné krajiny, ktoré regulujú toto povolanie príliš prísne, zrejme budú uvažovať o zavedení regulácie na úroveň európskeho priemeru. Nemecko by pri zavádzaní regulácie malo posúdiť jej proporcionalitu. Slovinsku sa ukladá povinnosť prehodnotiť, či nezruší povinnosť slovinského občianstva pre tých, ktorí chcú v krajine pôsobiť ako realitní agenti[13].
Európska komisia vo svojom dokumente jasne uvádza, že cieľom nie je zaviesť jednotný a konkrétny regulačný model pre všetky krajiny EÚ. Komisia výslovne predpokladá existenciu viacerých modelov regulácie[14]. Zástupcovia komisie si zrejme uvedomili, že odlišný rozsah činností realitných agentov, špecifiká realitných trhov, úroveň podnikateľského prostredia, ale aj samotný naturel ľudí by mohol byť veľkou prekážkou pri zavádzaní jednotného regulačného modelu.
Regulácia realitnej činnosti v Českej republike
Cestou kvalifikovanej regulácie sa vybrala aj Česká republika. V roku 2016 predložilo Ministerstvo miestneho rozvoja ČR Legislatívnej rade vlády ČR návrh zákona o realitnom sprostredkovaní a realitných sprostredkovateľoch.[15] Príprave návrhu predchádzali viaceré prieskumy a analýzy. Návrh bol súčasťou akčného plánu vlády ČR zameranej na ochranu spotrebiteľov (spotrebiteľská agenda 2015 – 2020). Napriek tomu, že návrh prijala odborná verejnosť pozitívne, bol zameraný na ochranu spotrebiteľov, legislatívna rada vlády ho vrátila ministerstvu na dopracovanie. Môžeme predpokladať, že dôvodom mohla byť práve výhrada, ktorú adresovala Európska komisia Českej republike v súvislosti s návrhom zákona. Komisia vyčítala zákonu zavádzanie viacúrovňovej regulácie realitnej profesie[16]. Český návrh zákona upravuje predpoklady na výkon realitnej činnosti v § 4.[17]. Prepracovaný návrh realitného zákona bude zrejme čoskoro predložený vláde na schválenie.
Slovenská odborná verejnosť aktívne sleduje vývoj realitnej legislatívy v Českej republike. Má na to viac dôvodov. S českým národom nás okrem histórie spájajú aj takmer identické problémy na realitnom trhu i snaha riešiť ich. Hoci, za hranicami sa legislatíva zhmotňuje zreteľnejšie. Dá sa očakávať, že v prípade jej prijatia bude tento posun inšpiráciou aj pre Slovensko. Naši zákonodarcovia tak budú mať predpripravenú cestu, budú odstránené legislatívne nedostatky, sprecizované znenia ustanovení, budú známe aplikačné problémy pri implementácii zákona do života, lieky na „detské choroby“ mladého zákona a bude poukázané aj na prípadné spôsoby jeho obchádzania. Slovensko by tak mohlo prijať bez väčších ťažkostí kvalitnú normu, ktorá pomôže ľuďom, spotrebiteľom, podnikateľskému prostrediu a napokon aj štátu.
Regulácia realitnej činnosti na Slovensku
Podľa súčasnej legislatívy sa pre získanie oprávnenia na prevádzkovanie realitnej činnosti (prevádzkovanie realitnej kancelárie) vyžaduje splnenie podmienok, ktoré sú iracionálne a dlhodobo neplnia svoj účel. Živnostenský zákon pre vydanie viazanej živnosti, ktorou realitná činnosť je, vyžaduje od budúceho podnikateľa, aby okrem všeobecných náležitostí (plnoletosť, bezúhonnosť a spôsobilosť na právne úkony) preukázal aj odbornú spôsobilosť a to dokladom o dosiahnutí vysokoškolského vzdelania ekonomického, právnického, stavebného alebo architektonického smeru alebo úplné stredoškolské vzdelanie s maturitou a 5 rokov praxe v odbore. Neexistuje presvedčivý názor, prečo sú zvýhodnení absolventi práve týchto študijných smerov, na ktorých sa realitný obchod nevyučuje. Ak žiadateľ podmienky nespĺňa, vyžaduje sa od neho, aby si stanovil zodpovedného zástupcu, ktorý odbornú spôsobilosť spĺňať bude. Realitný maklér je mimo zorného uhla legislatívy. V drvivej väčšine prípadov na realitnom trhu pôsobia s voľnými živnosťami[18].
Z veľkého počtu spoločností s predmetom podnikania – realitná činnosť je zrejmé, že v systéme je chyba. Najčastejším spôsobom, akým sa citovaný právny predpis obchádza je predloženie vyhlásenia podnikateľa, že „má v obore päťročnú prax“. Ide o vágnu a nepresnú formuláciu, ktorá umožňuje špekulatívne výklady[19]. Bežná prax je toho svedkom. Nie je jednoznačné, akým spôsobom by mal žiadateľ získanú prax preukázať, či je nevyhnutné preukázať existenciu pracovného pomeru s osobou, ktorá realitnú činnosť vykonávala, alebo stačí, keď s takou osobou len spolupracoval v rámci obchodno-zaväzkového vzťahu.
Nie je ojedinelé, že okresný úrad vydal oprávnenie na podnikanie v realitnej oblasti aj takému žiadateľovi, ktorý predložil len „čestné vyhlásenie“, že má v realitnej oblasti prax viac ako 5 rokov.[20] Problematický sa javí byť aj inštitút zodpovedného zástupcu, ktorý predstavuje často len formalitu a býva účelovo stanovený dočasne, len na obdobie získania oprávnenia na podnikanie.[21]
Čo Slovensku vytkla Európska komisia?
Európska komisia vyčíta Slovensku[22], že od podnikateľov z iných krajín EÚ vyžaduje, aby sa podrobili úradnému uznaniu vzdelania[23], či sa získané vzdelanie žiadateľa zhoduje s tým, ktoré vyžaduje živnostenský zákon pre vydanie živnosti – realitnej činnosti (vysokoškolské vzdelanie právnického, ekonomického, stavebného alebo architektonického smeru).[24]
Komisii treba v tomto dať za pravdu. Proces porovnania vzdelania nie je jednoduchý, je časovo náročný aj nákladný (do slovenského jazyka treba preložiť kompletnú dokumentáciu). Stredisko na uznávanie dokladov o vzdelaní musí posúdiť obsah všetkých absolvovaných predmetov, ako aj postavenie príslušnej vzdelávacej inštitúcie. Voľný pohybu služieb a sledovaný zámer EÚ je aktuálnou slovenskou legislatívou výrazne komplikovaný.
Keď k tomu pripočítame, že príslušné ustanovenie živnostenského zákona o požadovanom vysokoškolskom vzdelaní (a spôsoby jeho ľahšieho obchádzania) sú navyše nelogické a vôbec neplnia sledovaný účel, nastal nepochybne čas hoci pod tlakom výhrad Európskej komisie), aby sme pristúpili k legislatívnej náprave.
Akým smerom sa pri úprave regulácie uberať?
Skôr, ako sa pustíme do konštruovania návrhov riešení, mali by sme si položiť niekoľko kľúčových otázok a pripomenúť si, aké spoločenské hodnoty chceme chrániť a do akej miery chceme zasahovať do slobody podnikania. Vážime si viac vlastníctvo, jeho ochranu a práva spotrebiteľov alebo si vážime viac právo každého na sebarealizáciu a teda aj na tú v oblasti podnikania s realitami? Domnievam sa, že napĺňanie podnikateľských či pracovných ambícií by mali v tomto prípade ustúpiť vyšším hodnotám, ktorými sú ochrana majetku ľudí, či ochrana spotrebiteľov.
Ďalšiu otázku by si mali položiť legislatívci a zástupcovia ústredných orgánov štátnej správy – máme odvahu hľadať komplexné systémové riešenie alebo sa s výhradou Európskej komisie popasujeme povrchne („kozmetickou“ novelou) a problém prenecháme pre ďalšiu politickú garnitúru?
„Ochranársky prístup“ Európskej únie, v kombinácii s vysokým rizikom, aké je vždy spojené s nakladaním s nehnuteľnosťami, by nemali byť riešené povrchne a už vôbec nie ponechané na neriadenú evolúciu trhu. Nezabúdajme, že segment realít je mimoriadne lákavý pre ľudí, ktorí nemajú vždy čestné úmysly. Nezastávam názor, že trh je treba neprimerane regulovať a zasahovať do jeho prirodzeného vývoja za každú cenu. Sú však rizikové oblasti, kde občania dôvodne očakávajú zo strany štátu určitý stupeň ochrany, najmä, ak sa manipuluje s majetkom nadobudnutým počas celého života. Oznámenie Európskej komisie treba vykladať aj v kontexte dlhodobej tendencie EÚ, ktorou je silná ochrana spotrebiteľov.
Je legislatívnou iróniou, že finančný sprostredkovateľ, ktorý radí klientom, aby si sporili hoci len niekoľko eur mesačne, musí mať odbornú kvalifikáciu a podlieha dohľadu Národnej banky Slovenska[25], iná osoba – realitný agent, ktorý klientovi riadi transfer jeho celoživotných úspor (nehnuteľnosti), môže pôsobiť bez potrebných základných znalostí, vzdelania a skúseností.[26]
Nad myšlienkou – či a ako regulovať realitnú činnosť sa zamýšľalo už veľa európskych štátov. Táto téma je nanajvýš aktuálna aj v Nemecku a Českej republike. Obe krajiny sa zhodli na tom, že primeraná regulácia je nevyhnutná. V prospech zavedenia rozumnej regulácie svedčí aj fakt, že mnohé vyspelé severské krajiny, kde je úroveň podnikateľského prostredia a realitného trhu výrazne vyššia, reguláciu realitnej činnosti zavedenú majú, a to a pomerne prísnu (napr. Švédsko) a o jej zrušení neuvažujú.
Som presvedčený, že vadná regulácia[27], ktorú Slovensku vyčíta Európska komisia, by mala byť napravená osobitným zákonom tak, ako to pripravuje Česká republika. Z pohľadu Európskej únie dôjde dokonca k „zníženiu intenzity“ regulácie, keďže povinné vysokoškolské vzdelanie by malo nahradiť „len“ osvedčenie o získaných kvalifikačných predpokladoch na výkon realitnej činnosti, ktoré je možné získať bez univerzity. Osvedčenia by mal vydávať niektorý z ústredných orgánov štátnej správy, aby sa zamedzilo ich „predávaniu“ nekompetentným. Tento postup výrazne zjednoduší vstup na trh kvalifikovaným realitným podnikateľom z iných krajín EÚ. Nedá mi, aby som nevyjadril určité pochybnosti o tom, či je slovenský realitný trh pre cudzincov natoľko atraktívny. Pri výkone realitnej činnosti je znalosť náročného slovenského jazyka a miestnych pomerov nevyhnutná, preto napriek možnosti jednoduchšieho vstupu na slovenský realitný trh, môže byť etablovanie cudzincov na Slovensku pomerne komplikované. Predpokladám, že s výnimkou českých občanov si Slováci budú ťažšie budovať takú úroveň dôvery, aby im zverili predaj svojich celoživotných úspor, najmä v prípadoch, ak sa s cudzincom nebudú vedieť ani dohovoriť. O výškach provízií realitných sprostredkovateľov, ktoré sa pohybujú pod úrovňou európskeho priemeru, nehovoriac.
Legislatívna úprava realitného sprostredkovania by sa mala zamerať na vytvorenie legálnej definície kľúčových pojmov (realitný maklér, realitná kancelária, realitná činnosť), stanovenie podmienok výkonu činnosti, vrátane preukázania odbornej spôsobilosti. Treba tiež určiť rozsah práv a povinností sprostredkovateľov, ich zodpovednosť, poistenie a dohľad.
Mnohí občania vyjadrujú nespokojnosť s kvalitou realitných služieb, serióznym realitným podnikateľom prekáža, že im na trhu vytvárajú zlé meno iní „kolegovia“, ktorí túto profesiu bez akýchkoľvek vstupných znalostí a skúseností len dočasne skúšajú (často bez podnikateľského oprávnenia) a štát tým prichádza o nemalú sumu peňazí v podobe daní.
História potvrdila, že realitný trh sa v priebehu takmer 30 rokov na Slovensku vyvíjal samostatne, bez výraznejších zásahov štátu. Výsledkom je stav, ktorý nie je priaznivý pre občanov, pre podnikateľov, ani pre štát.
Záverom si dovolím vyjadriť presvedčenie, že výhradu Európskej komisie prijmú naši legislatívci ako výzvu na vytvorenie efektívnych pravidiel fungovania na realitnom trhu. Námaha by nemusela byť veľká. Stačí sa inšpirovať Českou republikou alebo Nemeckom. Realitná únia SR predstavila návrh zákona o realitnom sprostredkovaní ešte v roku 2015.[28] Ten môže poslúžiť ako základ pre tvorbu nových pravidiel fungovania realitného trhu.
Na druhej strane vyjadrím aj obavu, ktorá sa dúfam nenaplní. Bude na škodu všetkých, ak si budú chcieť kompetentní prácu zjednodušiť a zavedú len kozmetické úpravy (napr. krátka novela živnostenského zákona).
Pre Slovensko tak nastáva historická šanca presadiť komplexné a systémové riešenie problému v podobe osobitného zákona, ktorý by prispel ku kultivácii a profesionalizácii realitného trhu na Slovensku.
JUDr. Mojmír Plavec
advokát, tajomník Realitnej únie SR,
doktorand Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave
Zdieľať tento článok na Facebooku »
——————-
Odkazy pod čiarou:
[1] Communication from the Commission to the European Parlament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, Brusel, COM(2016) 820 final, 2017
[2] Európsky parlament schválil túto iniciatívu v roku 2015, pozri 2015/2354(INI)
[3] Zdroj: štatistiky národných účtov
[4] M. Koumenta and M. Pagliero (2016), „Measuring Prevalence and Labour Market Impacts of Occupational Regulation in the EU”, viac http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20362
[5] Communication from the Commission to the European Parlament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, Brusel, COM(2016) 820 final, 2017, str. 7
[6] prof. Ing. Peter Baláž, Phd., viac na https://zurnal.pravda.sk/rozhovory/clanok/427453-ekonom-balaz-sme-odkazani-na-cinu-europa-uplne-zlenivela/
[7] zdroj: OECD, https://data.oecd.org/unemp/unemployment-rate.htm
[8] vo Francúzsku, Belgicku, na Cypre, vo Fínsku, v Dánsku, v Chorvátsku, Írsku, Luxembursku, Maďarsku, Rakúsku, v Slovinsku, vo Švédsku, v Taliansku a na Slovensku.
[9] napr. Poľsko s účinnosťou 1. januára 2014, hoci hlasy odbornej verejnosti volajú opäť po zavedení regulácie.
[10] Communication from the Commission to the European Parlament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, Brusel, COM(2016) 820 final, 2017, str. 25
[11] napr. Dánsko, Švédsko.
[12] napr. v Belgicku sú realitní agenti povinne združení v komore – L’Institut professionnel des agents immobiliers
[13] Communication from the Commission to the European Parlament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, Brusel, COM(2016) 820 final, 2017, str. 26
[14] from the Commission to the European Parlament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the Regions, European Commission, Brusel, COM(2016) 820 final, 2017, str. 2
[15] návrh zákona vychádza z plánu legislatívnych prác vlády ČR na rok 2016, schválený uznesením Vlády ČR z 14.12.2015, pričom vecný zámer zákona o realitnom sprostredkovaní bol schválený uznesením vlády z 18.1.2016 (uznesenie č. 20)
[16] v oznámení sa doslova uvádza „As part of the forthcoming reform, the Czech Republic should avoid multiple layers of regulation … ”
[17] Úrad vlády ČR, https://apps.odok.cz/veklep-history-version?pid=KORNAJ6D3T48
[18] napr. marketingové služby, administratívne práce, prieskum trhu a pod.
[19] Jednou z prvých právnych úprav na úseku podnikania v realitnej oblasti bol zákon č. 203/1925 Zb. Tento právny predpis zaradil podnikanie v realitnej oblasti medzi koncesované živnosti a vládnym nariadením č. 71/1926 boli upravené aj náležitosti a odborné predpoklady pre jej vydanie a vykonávanie. Tie sa do dnešného dňa takmer nezmenili.
[20] podľa § 39 zákona č. 71/1967 Zb. (Správny poriadok) je jedným z podkladov pre rozhodnutie aj čestné vyhlásenie účastníka konania
[21] tzv. „jednodňový zodpovedný zástupca“.
[22] Doslovné znenie výhrady (odporúčania) EK znie: „Slovakia should remove the requirement for the holders of qualifications from other EU Member States to undergo a procedure for academic recognition of diploma“.
[23] proces uznania dokladov o vzdelaní upravuje § 29 a nasl. zákona č. 422/2015 Z.z. o uznávaní dokladov o vzdelaní a o uznávaní odborných kvalifikácií a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Doklady posudzuje Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR – Stredisko na uznávanie dokladov o vzdelaní.
[24] Poradové číslo 61, prílohy č. 2 (Viazané živnosti) zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon).
[25] Zákon č. 186/2009 Z.z. o finančnom sprostredkovaní a finančnom poradenstve a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
[26] Častým javom na realitnom trhu je neodborné posúdenie predajnej ceny nehnuteľnosti. Klientovi môže vzniknúť vysoká škoda, ak je cena určená nesprávne.
[27] V texte článku uvádzam, že realitná činnosť je v SR regulovanou činnosťou, keďže takto ju vnímajú slovenské štátne orgány. Iné definičné kritériá regulovanej činnosti sa uvádzajú v rozhodnutí Európskeho súdneho dvora (C 298/14 Brouilard, C 313/01 Morgenbesser).
[28] Návrh zákona o realitnom sprostredkovaní, Realitná únia SR, https://www.realitnaunia.sk/zakon o realitnom sprostredkovaní